En un intento de hacer frente a los sentimientos de impotencia, pena y rabia, muchos ciudadanos franceses han sentido una necesidad visiblemente apremiante de cuestionar la responsabilidad de su gobierno y Estado en la gestión de la crisis relacionada con la pandemia de Covid-19. Para ello, disponen de dos vías procesales acumulativas: pueden presentar una denuncia penal contra miembros del gobierno ante el Tribunal de Justicia de la República o contra otras personas/entidades ante los Tribunales penales, o pueden actuar contra el Estado y sus administraciones presentando una reclamación de indemnización ante los Tribunales administrativos. Si la vía penal parece ser la preferida en este momento, parece que las reclamaciones administrativas constituyen una opción más eficaz, fundada y oportuna.

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Demandas contra el Gobierno francés en relación con la COVID-19

En las últimas semanas, los ciudadanos franceses han sentido una necesidad visiblemente apremiante de cuestionar la responsabilidad de su gobierno y Estado en la gestión de la crisis relacionada con la pandemia del Covid-19.

Se trata de la falta de anticipación a la crisis, el retraso en el establecimiento de un internamiento obligatorio, la falta de mascarillas y equipos de prueba, la escasez de gel hidroalcohólico y de guantes, la insuficiente capacidad hospitalaria, el mantenimiento de las elecciones municipales, las instrucciones contradictorias, etc.

Dejando a un lado todas las opiniones políticas, este artículo jurídico pretende responder a las siguientes preguntas: ¿quién puede ser considerado responsable de una crisis sanitaria mal gestionada? ¿En qué condiciones? ¿Bajo qué delitos? Por último, ¿la legalización de esta crisis es eficaz, fundada y oportuna?

Los ciudadanos franceses tienen a su disposición dos vías de procedimiento acumulativas para reclamar la responsabilidad del Estado o del gobierno en relación con su gestión de la pandemia Covid-19:

• Pueden presentar denuncias penales contra miembros del gobierno ante el Tribunal de Justicia de la República (Cour de justice de la République), o contra otras personas/entidades ante los tribunales penales (I.).
• Pueden actuar contra el Estado y sus administraciones presentando una demanda de indemnización ante los tribunales administrativos para obtener la reparación de sus daños (enfermedad invalidante, lucro cesante y/o ingresos, etc.) (requête indemnitaire) (II.); 

La ausencia de responsabilidad penal para el Presidente y el Estado francés

El Jefe del Estado, Emmanuel Macron, no puede ser considerado responsable penalmente por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones (artículo 67 de la Constitución).

Lo mismo ocurre con el Estado francés: al ser el único depositario del derecho a sancionar, el Estado no puede imponerse sanciones penales a sí mismo (artículo 121-2 del Código Penal).

Por consiguiente, las acciones judiciales se dirigen a los miembros del gobierno (el Primer Ministro y los ministros) y a los funcionarios.

La posibilidad de exigir responsabilidad penal a los miembros del gobierno ante el Tribunal de Justicia de la República

Los miembros del gobierno son responsables penalmente ante el Tribunal de Justicia de la República por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones y calificados como delitos en el momento en que fueron cometidos (artículo 68-1 de la Constitución).

Estos "actos realizados en el ejercicio de sus funciones" se consideran de manera restrictiva: deben entenderse como aquellos actos que tienen una relación directa con la conducción de los asuntos del Estado dentro de su mandato, excluyendo todo comportamiento relacionado con su vida privada o con los mandatos electivos locales (Cass crim., 26 de junio de 1995, Cass. crim., 6 de febrero de 1997).

El Tribunal de Justicia de la República es el único órgano facultado para juzgar los actos cometidos por los miembros del Gobierno en el ejercicio de sus funciones. Existen dos formas de presentar un caso ante este Tribunal (artículo 68-2 de la Constitución):

• La denuncia de una persona o entidad que afirme haber sido perjudicada por un delito cometido por un miembro del gobierno en el ejercicio de sus funciones. La Comisión de Peticiones (Commission des requêtes) decide, para cada queja, si se debe abrir una instrucción o no. 
• El Fiscal General remite automáticamente al Tribunal de Justicia de la República al Tribunal Superior (procureur général près la Cour de cassation), después de haber obtenido el asentimiento de la Comisión de Peticiones.

El Tribunal de Justicia de la República toma sus decisiones de acuerdo con el derecho común: no hay leyes específicas para el gobierno.

Sin embargo, en comparación con los casos comprados ante los Tribunales ordinarios, una particularidad es que resulta difícil para los demandantes participar activamente en el procedimiento, y no se puede obtener ninguna compensación financiera.

La posibilidad de exigir responsabilidad penal a los funcionarios y otras personas físicas o jurídicas ante los tribunales penales

Todas las personas y entidades que no sean el Estado, el Presidente y los miembros del gobierno mencionados pueden ser llevados ante los tribunales penales.

En el caso de una crisis sanitaria y de salud, puede tratarse de funcionarios, pero también de directores de establecimientos de salud, jefes de departamento e incluso médicos. Además, una persona jurídica puede incurrir en la misma responsabilidad penal que una persona física: las colectividades territoriales como los municipios, los departamentos y las regiones, las autoridades administrativas independientes como la Alta Autoridad de Sanidad, y todos los establecimientos públicos, entre los que se encuentran, en particular, los establecimientos de salud pública.

Se puede presentar una denuncia contra esa persona/entidad ante el fiscal (procureur de la République). 

En todo caso, cuando el autor del presunto delito es desconocido, se pueden presentar denuncias contra X (plainte contre X).

Los delitos por los que se puede exigir la responsabilidad del gobierno y otras entidades durante una crisis sanitaria y de salud

En tiempos de crisis sanitaria y de salud, las denuncias contra el gobierno, los funcionarios y cualquier otra persona física o jurídica pueden basarse en delitos como:

• Abstenerse voluntariamente de tomar medidas para combatir un desastre, previsto en el artículo 223-7 del Código Penal y castigado con dos años de prisión y una multa de 30.000 euros;
• Poner deliberadamente en peligro la vida de otra persona, previsto en el artículo 223-1 del Código Penal y castigado con un año de prisión y una multa de 15.000 euros;
• No prestar asistencia a una persona en peligro, previsto en el artículo 223-6 al. 2 del Código Penal y castigado con cinco años de prisión y una multa de 75.000 euros;
• Homicidio involuntario, previsto en el artículo 221-6 del Código Penal y castigado con tres años de prisión y una multa de 45.000 euros.

Sin embargo, la clasificación jurídica elegida por los denunciantes no vincula a la Comisión de Peticiones del Tribunal de Justicia de la República ni al fiscal, que puede dar a los hechos la clasificación que considere más adecuada.

Las denuncias penales presentadas en relación con la crisis de Covid-19

Las quejas contra el gobierno por su gestión de la pandemia del Covid-19 presentadas ante el Tribunal de Justicia de la República ya son numerosas. 

La primera denuncia penal presentada contra el Primer Ministro Edouard Philippe y la ex Ministra de Salud Agnès Buzyn, fue enviada a la Comisión de Peticiones del Tribunal de Justicia de la República el 19 de marzo de 2020, por tres médicos. Esta denuncia se basa en el delito de abstenerse voluntariamente de adoptar medidas para luchar contra una catástrofe.

A raíz de esta primera denuncia, se han presentado otras varias, principalmente contra el Gobierno, pero también contra X. Por ejemplo:

• El 23 de marzo de 2020, estudiantes de Science Po, así como varios candidatos y activistas políticos presentaron denuncias contra el Primer Ministro Edouard Philippe, el Ministro del Interior Christophe Castaner y el Ministro de Salud Olivier Véran por haber mantenido la primera vuelta de las elecciones municipales, dos días antes del encierro debido a la crisis de Covid-19;
• El 25 de marzo de 2020, un paciente diagnosticado con Covid-19 presentó una denuncia contra X ante el Tribunal de Justicia de la República por obstruir las medidas de asistencia. El denunciante fue rechazado en un hospital por falta de camas disponibles;
• El 25 de marzo de 2020, un colectivo médico presentó una denuncia contra X ante el fiscal de París por homicidio involuntario, por abstenerse voluntariamente de tomar medidas para luchar contra una catástrofe, por poner deliberadamente en peligro la vida de otras personas y por violencia no intencionada;
• El 31 de marzo de 2020, una federación de trabajadores presentó una denuncia contra la Ministra de Trabajo Muriel Pénicaud ante el Tribunal de Justicia de la República, y contra el hipermercado Carrefour ante los tribunales ordinarios, alegando la falta de protección de los trabajadores de la distribución contra el coronavirus;
• El 1 de abril de 2020, treinta y un detenidos presentaron una denuncia contra el Primer Ministro Édouard Philippe y la Ministra de Justicia Nicole Belloubet por falta de asistencia a las personas en peligro.

Se han presentado otras denuncias contra las colectividades territoriales por delitos involuntarios contra la vida y la integridad física de las personas, y contra las residencias públicas de ancianos por violación deliberada de una obligación reglamentaria de seguridad o vigilancia. No obstante, todavía no se ha presentado ninguna denuncia contra los hospitales, los directores de establecimientos sanitarios, los jefes de departamento o los médicos.

¿Son eficaces, fundadas y oportunas estas denuncias penales?

Incluso si se dejan de lado los aspectos de procedimiento de las denuncias (algunas denuncias presentadas ante el Tribunal de Justicia de la República tienen defectos que las hacen inadmisibles, como la ausencia de la firma del denunciante), las posibilidades de éxito de dichas denuncias parecen bastante limitadas.

La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno se solicitó por primera vez en el contexto de una crisis médica durante el caso de la "sangre contaminada", en el que muchos pacientes del hospital se infectaron con el VIH o la hepatitis C como resultado de transfusiones de sangre. Se presentó una demanda ante el Tribunal de Justicia de la República contra el Primer Ministro y el Secretario de Estado de Salud, por homicidios involuntarios y ataques involuntarios a la integridad física de las personas. El Tribunal de Justicia de la República absolvió al Primer Ministro, pero declaró culpable al Secretario de Estado de Salud, dispensándole de toda condena (C. just. Rep., 9 de marzo de 1999).

Sobre la base de esta jurisprudencia, habrá que determinar si el gobierno tenía un conocimiento personal que le hubiera permitido actuar de manera más adecuada ante la pandemia de Covid-19. Sin embargo, la cronología de los acontecimientos demuestra que ha optado por una política evolutiva, tomando decisiones en paralelo con los anuncios y recomendaciones tanto de la Organización Mundial de la Salud como del Consejo Científico de Covid-19, instituido en marzo para asesorar al gobierno. También hay que señalar que Covid-19 se ha extendido muy rápidamente por todo el mundo, con la consecuencia de que el tiempo de anticipación y preparación de que disponían los dirigentes políticos era mínimo en comparación con el que tenían para hacer frente a la "sangre contaminada".

Además, contrariamente a la "sangre contaminada", que se originó a partir de un procedimiento médico positivo (transfusiones de sangre), las formas en que se está propagando el coronavirus son todavía algo desconocido, pero esencialmente parecen ser el resultado del contacto humano. Por esta razón, será difícil demostrar el vínculo causal entre las acciones o inacciones del gobierno y las muertes.

La oleada de denuncias penales contra el gobierno y otros funcionarios y entidades también genera varias preguntas: ¿es deseable la penalización de la responsabilidad política, o su eliminación en favor de la responsabilidad penal? ¿No contradice el estado de derecho y la separación de poderes? ¿Es el momento de buscar a alguien a quien culpar por los retrasos, las carencias y las diversas insuficiencias? ¿No debería centrarse la atención en combatir el Covid-19 y apoyar a los que tratan de hacerlo?

Un curso de acción más efectivo, bien fundado y oportuno podría ser presentar una demanda ante los tribunales administrativos.

Responsabilizar al Estado y a sus administraciones ante los tribunales administrativos

Todas las decisiones adoptadas por las autoridades públicas pueden ser impugnadas ante los tribunales administrativos, independientemente del autor (Estado, departamento, municipio, hospital, etc.), de la forma de la decisión (decreto, simple carta, etc.) o del contenido.

En los asuntos relacionados con las políticas sanitarias y de salud, se espera que los poderes públicos cumplan con el alto nivel de vigilancia impuesto por los tribunales administrativos para proteger a la población. Por consiguiente, el Estado y sus administraciones pueden ser considerados responsables si se comprueba que han cometido una falta, lo que ocurre cuando los jueces lo comprueban:

• El riesgo era conocido y grave;
• Había una manera de minimizar el riesgo;
• El Estado no ha adoptado medidas preventivas.

La actual ausencia de demandas de indemnización ante los tribunales administrativos en relación con la crisis de la Covid-19

Se han presentado varias solicitudes para que los tribunales administrativos dicten mandamientos judiciales al gobierno para que contribuya a la fabricación de pruebas o máscaras. Todas estas solicitudes han sido denegadas, principalmente porque los jueces consideraron que era inútil ordenar medidas que parecían ya tomadas y en curso de ejecución (por ejemplo, CE 28 de marzo de 2020, SMAER). 

Sin embargo, estos casos no impedirán que en el futuro se cuestione la responsabilidad del Estado en relación con su gestión de la crisis de Covid-19. Por el momento, como la mayoría de los procedimientos ante los tribunales administrativos han quedado en suspenso debido al confinamiento, parece que todavía no se han presentado demandas de indemnización.

Las mayores posibilidades de éxito de las demandas presentadas ante los tribunales administrativos

La jurisprudencia de los tribunales administrativos relativa a las crisis sanitarias y de salud está más desarrollada que la del Tribunal de Justicia de la República: en particular, además de los casos relativos a la "sangre contaminada", varios casos se refieren al riesgo de cáncer por exposición al amianto.

Según esta jurisprudencia, los tribunales administrativos investigan con la mayor atención la fecha a partir de la cual el riesgo de crisis sanitaria y de salud ya no puede ser ignorado por el Estado. Luego determinan si las medidas preventivas fueron eficaces para eliminar o reducir el riesgo. El Tribunal Superior Administrativo (Conseil d'Etat) ha establecido requisitos estrictos para la prevención de los riesgos, sin tener en cuenta los costos financieros, especialmente desde el momento en que se descubre que el riesgo está relacionado con patologías mortales o incluso discapacitantes.

Por consiguiente, parece posible que, en relación con la crisis de Covid-19, los tribunales administrativos estén más dispuestos a considerar que el Estado y sus administraciones han cometido una falta en su gestión de la crisis. Se podría sostener que la probabilidad de una pandemia no era desconocida en los últimos años debido, por ejemplo, al episodio de H1N1; que la gravedad y la inminencia de la crisis de Covid-19 se conocía desde enero de 2020; que el riesgo podría haberse minimizado con medidas preventivas adecuadas, como ordenar mayores cantidades de mascarillas, guantes y gel hidroalcohólico o imponer un confinamiento más temprano.

Además, este curso de acción podría tener lugar después de la crisis, lo que sería un momento más adecuado.

[Este artículo fue escrito el 1 de mayo de 2020].

Conclusión

En un intento de hacer frente a los sentimientos de impotencia, pena y rabia, muchos ciudadanos franceses están buscando a alguien a quien responsabilizar del fracaso del país en la gestión de la crisis de Covid-19.

Las últimas semanas han sido testigos de una oleada de denuncias penales. Esta voluntad de castigar personalmente a los responsables puede tener consecuencias políticas negativas, ya que el gobierno es cada vez más reacio a tomar cualquier decisión sin las máximas salvaguardias establecidas (asesoramiento de los comités, orientación de las organizaciones internacionales, etc.). Por el contrario, la adopción de medidas contra el Estado y sus administraciones mediante la presentación de una demanda ante los tribunales administrativos parece ser una opción más adecuada y con mayores posibilidades de éxito.

Por consiguiente, consideramos que debe abandonarse la penalización de la responsabilidad política: la responsabilidad por las decisiones administrativas o políticas debe buscarse ante los tribunales administrativos o ante el Parlamento. A este respecto, la oposición parlamentaria ha anunciado que, una vez superada la crisis, se crearán comisiones de investigación (commissions d'enquêtes) para examinar las deficiencias del gobierno en la gestión de la situación.